Баланс ветвей власти в Украине. Перспективы изменения координат [ Редагувати ]

Сегодня даются разные оценки политической реформе, закрепленной внесением изменений в Конституцию 8 декабря 2004 года. Правы те, кто считает, что конституционные соглашения 2004 года. нарушили существующий баланс, сложившийся между ветвями власти в Украине, что выразилось в усилении позиций парламента и правительства и ослаблении президентской вертикали.

После внесения правок в Конституцию возникла система "двоевластия" в стране в целом и в исполнительной ветви власти в частности. В существующий перманентный конфликт между президентом и парламентом был включен КМ на стороне ВР. Президент не управляет КМ, но имеет возможность частично влиять на кадровую составляющую исполнительной ветки власти. Премьер независим от президента, но его власть является лишь производной от власти парламентского большинства.

Ранее режим власти в Украине носил явно авторитарный характер и обуславливался личностными как преимуществами, так и недостатками персоны Кучмы. Поэтому конструктивная работа между парламентом и президентом в Украине не складывалась, а премьеры часто меняли друг друга, так как первое лицо государства опасалось политической и, возможно, ресурсной конкуренции со стороны премьер-министра и других высших руководителей страны.

Однако,  правы и те, кто считает, что политическая реформа, начатая в 2004 года, носит незавершенный характер, и является лишь первым шагом в череде системных изменений в стране. Поэтому делать выводы о преимуществах и недостатках новой системы рано. Сама система пока так и не приобрела сколько-нибудь стабильных очертаний. Не стоит также говорить о системном усилении или ослаблении институтов КМ или президента, поскольку при изменении политической конъюнктуры возможным является изменение существующего баланса сил.

То есть - если бы правительство было сформировано пропрезидентскими политическими силами, что возможно в будущем, президент вне зависимости от того, кто будет занимать этот пост, будет играть более весомую роль в политической жизни страны.

Сегодняшняя же ситуация во многом обусловливается как личностным, так и институциональным конфликтом, начавшимся еще во время президентской кампании 2004 года.

С одной стороны, очевидны системные недостатки политреформы, а с другой - мы наблюдаем должностной и ценностный конфликт двух Викторов.

В премьере и президенте сошлись не только главы двух наивысших институций в стране - КМ и президентской должности, но и двух геополитических, культурных мировоззрений, управленческих стилей. За Ющенко и Януковичем сегодня стоят не только личные амбиции и интриги ближайшего окружения, но и ценностные ориентиры граждан Украины. Поэтому победа одного из лагерей или даже нарушение баланса сил в пользу одной из сторон оппонентами воспримется крайне болезненно.

Попытки обеспечить победу или перевес одной из сторон, в силу несформировавшихся демократических традиций, неизбежно приведут к насаждению (более или менее успешному) ценностей одной из них. Это, например, желание ускоренного вступления в НАТО, уравнивание в правах воинов ОУН-УПА и ветеранов великой отечественной войны с одной стороны, и признание русского языка в качестве государственного, интеграция в направлении России (СНГ и ЕЭП) - с другой.

Причем речь идет не о попытках налаживания внутринационального диалога, поиска консенсуса или компромисса, а именно о стремлении к ассимиляции, о насаждении иных культурных ориентаций, о подмене исторической памяти. То есть, налицо признаки авторитарного мышления, для которого характерна нетерпимость. На самом деле обе позиции если не идентичны, то близки друг другу, и поиск компромисса при правильном подходе не занял бы много времени и сил. Просто обе стороны слишком упорно держатся за уверенность в истинности только своих взглядов.

Однако что касается институционального перераспределения полномочий между президентом и премьер-министром, то суть реформы предусматривала закрепление за президентом страны права осуществления контроля над внешней политикой и национальной безопасностью (отсюда право президента предлагать на утверждение парламентом кандидатур министров МИД, МО, СБУ, курировать работу СНБО и т.д). Премьер, в свою очередь, получал право осуществлять контроль над внутренней политикой страны.

Противоречивым оставался вопрос осуществление контроля над региональной политикой страны. Ведь система назначения глав местных госадминистраций осталась старой - главы местных госадминистраций назначаются президентом с подачи премьер-министра.

В сегодняшних условиях, когда наличествует конфликт между ветвями власти, президентом и премьером, который неразрешим институционально, подобная норма способна привести к дестабилизации ситуации в регионах, к управленческому хаосу на местах. Особенно учитывая тот факт, что существует возможность отклонения президентом всех кандидатур региональных госчиновников, предлагаемых премьер-министром. Учитывая разные подходы к философии кадровой политики премьера и президента, очевидно, подобные управленческо-кадровые проблемы Украину ждут и в будущем.

Сегодняшние же конфликты связаны с желанием обеих сторон зайти на конституционное поле другого политического игрока.

Примером тому может служить, с одной стороны, - активная внешнеполитическая деятельность премьер-министра: антинатовские заявления Януковича в Брюсселе, презентационный визит правительственной команды в США, желание отстранить от должности министра иностранных дел Тарасюка, и т.д. С другой - желание команды президента вмешиваться во внутреннюю политику страны: неподписание бюджета на 2007 года, кадровые претензии, использование СНБО с целью корректировки внутреннего курса страны и т.д.

Хотя объяснение сути конфликта, возникшего между президентом и премьер-министром, лишь несоблюдением норм конституции обеими сторонами слишком примитивно. Будь это так, при жестком соблюдении Конституции конфликт удалось бы разрешить.

Однако жестко разделить вопросы внутренней и внешней политики, экономической и социальной политики и проблемы внутренней безопасности невозможно. Поэтому конфликты между президентом и правительством  при отсутствии четкой формы подконтрольности (назначаемости и возможности снятия президентом премьера) будут носить перманентный характер. Пока премьер подконтролен (кадрово-зависим) парламенту, между ним и парламентским большинством, спикером, не существует каких-либо существенных противоречий.

Но в нашем случае речь идет не только о логичной эволюции формы государственного правления Украины к какой-либо чистой модели - парламентской или президентской республике. Ведь многие вопросы у нас решаются, невзирая на наличествующие нормы права и даже в противоречии с ними, лишь в силу сложившихся отношений, традиций.

Кроме того, доминирование лишь одной политико-государственной институции означает доминирование (а в наших условиях - "узурпацию власти") одной политической группировки, которая не воспринимается значительной, а то и большей частью украинского общества, равно как и политической и экономической элитой.

Поэтому выход из сложившейся ситуации невозможен лишь путем поиска новых правовых механизмов перераспределения полномочий между ветвями власти и органами государственного управления.

Проблема состоит в отсутствии консенсусных оснований в построении украинского государства и в доминировании этатистского фактора в политических и внеполитических отношениях на уровне гражданского общества.

Хотя это также и не означает, что существующая модель распределения полномочий между ветвями власти (как и личностные характеристики основных политических игроков) не способствует закреплению политического кризиса в стране.

Алексей Голобуцкий, заместитель директора Агентства моделирования ситуаций