Будущее украинской бюрократии [ Редагувати ]

Андрей Вишневский, директор Центра содействия институционному развитию государственной службы при Главном управлении государственной службы. Газета "День".

Первым указом уходящего президента Украины Леонида Кучмы в 2005 году стал указ "О Концепции развития законодательства о государственной службе". Уже в 2005 году на ее основе будет разработан новый закон о госслужбе и другие законы, необходимые для реформирования украинской бюрократии.

Документ новаторский и во многом революционный. Одной из главных его целей является урегулирование общественных отношений в сфере государственной службы с учетом сложившейся в Украине практики и европейских принципов. Достичь этой цели - значит сломать определенные устои и традиции, которые украинская бюрократия унаследовала от административно-командной системы Советского Союза. В условиях демократии правительственная машина должна быть ориентирована на удовлетворение общественных потребностей в условиях остро конкурирующих легитимных групповых интересов и при этом ограниченных общественных ресурсов. В этих обстоятельствах правительство превращается из хозяина в слугу и вынуждено интересоваться настроением в обществе, прежде чем принимать серьезные политические решения. Учитывать публичные интересы и предвидеть последствия того или иного решения - умение, которым большинству украинских чиновников еще предстоит овладеть. Прежде всего, им придется вжиться в новые для них роли экспертов, советников, аналитиков политики, а также менеджеров процесса ее выработки и внедрения. При этом госслужащий обязан неуклонно повышать качество своих услуг, снижая стоимость их предоставления для государственного бюджета, то есть для общества и каждого его гражданина. Обязанность чиновника - обеспечить гражданину реализацию его законных прав, а политику - качественную подготовку политических решений, включая оценку последствий каждого из вариантов, их стоимость для бюджета и т.п. В этом суть разделения ответственности политиков и бюрократов: первые определяют стратегию, устанавливают цели, принимают решения и несут за них ответственность перед избирателями. Вторые обеспечивают профессиональную подготовку и выполнение принятых решений, отвечают за их соответствие закону, а также предоставляют общественные или государственные услуги физическим и юридическим лицам.

Другим принципом госслужбы, согласно Концепции, является то, что набор, продвижение и поощрение базируется исключительно на профессиональных качествах, заслугах и личном вкладе каждого чиновника в результаты работы органа, где он служит. При этом единственно возможный способ поступления на госслужбу - открытый конкурс.

Еще один важный принцип, касающийся стимулирования чиновников, - принцип равной оплаты за равный труд. Сегодня это один из самых болезненных вопросов для госслужащих, поскольку ни уровень, ни система оплаты труда чиновников не позволяют им чувствовать себя свободными людьми.

Решение реформировать систему госслужбы - это требование времени, общества и политикума. Действующий закон "О государственной службе", которому на днях исполнилось 11 лет, в значительной степени исчерпал свои ресурсы. Более того, в некоторых случаях он стал препятствием для развития государственной службы.

Тема административной реформы и реформы госслужбы была на протяжении последних шести-восьми лет одной из самых болезненных и в отношениях со Всемирным банком. Подготовка структурного займа на реализацию административной реформы, как известно, закончилась ничем. Однако сегодня переговоры о возможности предоставления правительству инвестиционного кредита на развитие и модернизацию госслужбы продвигаются довольно активно. Всемирный банк весьма позитивно оценивает большинство последних инициатив Главгоссужбы, в том числе поддерживает и нашу Концепцию. Эксперты Банка оказали нам ощутимую помощь в работе над этим документом.

Положительный опыт использования таких кредитов уже имеет Государственная налоговая администрация, Госкомстат, Госкомзем и другие центральные органы исполнительной власти. Кабинет Министров выразил готовность взять на себя эти долговые обязательства, определяя институциональное развитие государственной службы одним из приоритетов своей политики.

Разработка проекта нового закона и его внедрение, которое может занять несколько лет, будут финансироваться в первую очередь из государственного бюджета. Возможный инвестиционный займ Всемирного банка - это лишь дополнительный источник средств, который позволит внедрить определенный проект инновационного характера с конкретными целями и задачами. Программа развития государственной службы на 2005- 2010 гг., разработанная Главгосслужбой и утвержденная правительством в июне этого года, предусматривает финансирование развития госслужбы в сумме 457,2 миллиона гривен. Факт принятия правительством подобного решения свидетельствует о приоритетности для него решения проблемы реформирования госслужбы. А для Всемирного банка это свидетельство того, что Украина не просто просит кредит, а нуждается в дополнительных ресурсах, чтобы ускорить процесс изменений в госслужбе.

Уже можно сказать, какой будет украинская бюрократия через несколько лет. Первая группа - так называемый высший корпус государственной службы, вторая - рядовые бюрократы. Пока законодательство не проводит между ними четкой грани. Мы предлагаем это сделать в нашей Концепции. Для этих двух категорий условия принятия и продвижения по службе должны отличаться. К чиновникам высшего уровня должны выдвигаться повышенные требования относительно их политического "нейтралитета". Они также должны иметь право уйти в отставку. Соответственно и механизмы их отбора и подготовки должны быть особыми. Поскольку это универсальные менеджеры высокого уровня, они должны владеть набором умений и навыков, такими, как стратегическое планирование, управление человеческими ресурсами, мастерство ведения переговоров, управление изменениями, кризисный менеджмент и т.д.

Главное, что мы должны гарантировать госслужащим, - это невозможность увольнения с должности по политическим мотивам. Поэтому один из основных постулатов админреформы - это разграничение политических и административных должностей в госуправлении и системе органов исполнительной власти. Украина уже имеет такой опыт, когда в 2000 году была введена должность госсекретаря. Попытка была неудачной, поскольку лица, которые занимали должности госсекретарей, совмещали как политические, так и административные функции. С одной стороны, они были руководителями аппарата и отвечали за управление финансовыми, человеческими, информационными ресурсами, с другой - по-прежнему имели возможность приходить на заседания парламента и представлять там позицию министра от его имени, что недопустимо, если мы говорим о разграничении политических и административных функций. Госсекретари могли также замещать министров в их отсутствие, принимать участие в заседаниях Кабинета Министров вместо министра. В то время это был своего рода политико-административный "кентавр", по понятным причинам нежизнеспособный. В 2001 году президент подписал указ о ликвидации института госсекретарей, но отметил, что мы к этому еще вернемся. И сейчас в нашей Концепции мы снова предлагаем провести четкую грань между политиками и администрацией.

Сегодня у нас уже существует Национальная академия государственного управления при Президенте Украины, которая осуществляет подготовку магистров государственного управления среди госслужащих I-IV категорий. Такой широкий охват - а это фактически чиновники от первого замминистра до начальника отдела министерства - не может в полной мере удовлетворить реальные потребности госслужащих в профессиональном развитии. Особенно с учетом новой роли государственной службы и новых требований к чиновникам. Подготовка для каждого управленческого уровня должна отличаться.

Учить топ-менеджеров от чиновничества, как студентов, впервые севших на университетскую скамью, не совсем верно. Европа нам предоставляет массу примеров, как сделать учебу госслужащих результативной и эффективной. Та же ENA, начиная с 1946 года, когда ее создал генерал де Голль, ежегодно готовит 100 (!) высших чиновников. И это при сегодняшнем количестве госслужащих во Франции - 4 миллиона. При этом каждый выпускник гарантированно занимает высокий пост в государственных органах. Кстати, дипломов французская Национальная школа администрации не выдает вовсе. Это не университет. Но более престижного образования для чиновника не только во Франции, но и во всей Европе, наверное, не найти.

В Украине есть острая необходимость в создании учреждения, которое бы вне сферы высшего образования занималось профессиональным развитием так называемого высшего корпуса государственной службы. Украине нужна профессионально безупречная группа топ-менеджеров, владеющих современными управленческими знаниями и навыками, которая встанет в авангарде реформ и будет обеспечивать лидерство в проведении изменений. Такая группа руководителей нового поколения - в возрасте в среднем от 35 до 45 лет - в Украине уже сформировалась. Государство должно инвестировать именно в этих людей, потому что именно они сегодня работают на будущее страны. Этой группе необходимо обеспечить постоянное профессиональное развитие - с одной стороны, а с другой - вовлечение в нее (отбор) новых молодых сил. Нужно создать такое учреждение, где госслужащие высшего корпуса могли бы получать специфические знания на интенсивных краткосрочных курсах. Возможно, это даже будут индивидуальные занятия, ведь госслужащих высшего уровня не так уж и много, и все они - крайне занятые люди. Не исключено, что первые шаги в этом направлении будут сделаны уже в 2005 году.

При условии проведения политической реформы и смещения баланса полномочий в сторону парламента и правительства политическая ответственность последнего, а значит, и политические функции членов Кабинета Министров оказываются более четко очерченными. В этом случае предложенный в нашей Концепции механизм разделения политических и административных должностей становится еще более актуальным. Министры не являются госслужащими, они приходят на эту должность не для того, чтобы, условно говоря, делить карандаши между своими подчиненными, а для того, чтобы формировать стратегию развития в своей сфере ответственности. В этой связи приобретает смысл высшая административная должность в министерстве и секретариате Кабмина. Высший чиновник (руководитель аппарата, или, условно говоря, государственный секретарь) должен будет организовать работу министерства для реализации его стратегических целей.

Об авторе

Андрей Вишневский в 1999 году окончил Харьковский государственный университет. В 2000 году исполнял обязанности пресс-секретаря главы Харьковской облгосадминистрации. В 2001- 2002 годах возглавлял программу реформирования государственного управления в Международном центре перспективных исследований (Киев). В 2002-2003 - работал советником Государственного секретаря Кабинета Министров Украины по вопросам институционального развития. В 2004 году стал инициатором создания и возглавил Центр содействия институциональному развитию государственной службы при Главном управлении государственной службы Украины, созданный Кабинетом Министров Украины в апреле 2004 года с целью приближения госслужбы к стандартам ЕС, усиления ее интеллектуального потенциала для дальнейшего проведения административной реформы. Своей задачей команда Центра считает инициирование совершенствования организационной структуры государственного управления, профессионального развития персонала и внедрения процедур публичной политики при разработке стратегий с целью наиболее полной реализации прав и свобод граждан Украины.